发布日期:
2026年04月14日
关于《池州市居家养老服务条例（草案）》的说明
市民政局局长 朱芸芸
（2025年9月4日）
市人大常委会：
受市政府委托，现对《池州市居家养老服务条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）说明如下，请予审议。
一、立法的必要性和现实意义
党的二十大报告明确提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”近年来，市委、市政府高度重视养老服务发展，将其作为重大民生工程纳入经济社会发展总体规划，先后出台《池州市推进基本养老服务体系建设实施方案》《池州市家庭养老床位建设和居家养老上门服务试点工作方案》等一系列政策文件。目前，全市已建成养老机构86处、城乡养老服务三级中心455个、家庭养老照护床位220张、老年食堂（助餐点）195个，街道养老服务中心覆盖率达到100%，初步形成覆盖市、县、街道（乡镇）、社区（村）和家庭的五级养老服务网络。
截至2024年底，本市60周岁及以上老年人口已达34.7万人，占总人口的26.18%，老龄化程度远超全省和全国平均水平，并呈现持续加深趋势。居家养老作为绝大多数老年人的现实选择和首要依托，目前仍面临服务供给不足、设施配套滞后、城乡发展不均衡、专业人才匮乏等突出问题，制约了服务“量”的普及和“质”的提升，难以有效满足老年人日益多元化的生活照料、医疗康复、精神慰藉和安全保障等迫切需求。积极应对人口老龄化已成为国家战略，中央及省委对构建“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的养老服务体系作出了明确部署。制定本条例，既是贯彻落实上级决策部署的必然要求，也是破解我市居家养老服务发展瓶颈的关键举措。通过法治化方式系统规范服务供给、设施规划、扶持保障等核心环节，将为我市建立完善居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系提供坚实制度保障。
二、起草审查过程
一是学习调研、拟定初稿。结合我市居家养老服务工作实际，借鉴其他地市先进经验，2025年4月初拟定草案初稿。二是公开征求意见。按照立法程序要求，2025年4月29日至5月30日，书面征求各县区政府、管委会及市直有关单位意见，并通过市政府网站向社会公众公开征集意见，其间（5月中旬）市人大常委会组织赴泰安、合肥等地进行专项考察学习。三是召集专家咨询论证。7月10日，市司法局组织召开立法专家咨询论证会。四是公平竞争和合法性审查。7月16日通过市市场监督管理局公平竞争审查，7月18日通过市司法局合法性审查。五是市政府常务会议审议。8月1日，市政府第45次常务会议审议通过《条例（草案）》，提请市人大常委会审议。
三、主要内容及特色
《条例（草案）》共六章四十一条，包括总则、规划与建设、服务供给、扶持保障、法律责任、附则。主要有5个方面的特色：
（一）厘清角色定位，明确职责分工。针对政府、家庭、社会在居家养老服务中责任边界不明晰的问题，《条例（草案）》对市和县、区人民政府及其部门、乡镇（街道）和村（居）委会等主体的职责作了明确规定。一是强化政府主导责任。条例第五条、第六条规定市和县、区政府应将居家养老服务工作纳入本区域国民经济和社会发展规划及政府年度工作计划，明确民政部门为主管部门，其他政府部门及乡镇（街道）按各自职责协同推进。二是夯实家庭养老基础地位。条例第七条明确家庭是老年人居家养老的第一责任主体，规定子女及其他负有赡养、抚养义务的人员应当依法履行对老年人的经济供养、生活照料、精神慰藉等义务，并鼓励家庭成员为居家老年人购买社会化养老服务，同时积极参与照护培训、关爱服务等社会化养老服务活动。三是发挥基层组织与社会力量作用。规定村（居）民委员会应当发挥基层自治组织作用，协助做好居家养老服务工作，鼓励各类组织和个人通过捐赠、资助、志愿服务等方式，支持居家养老服务工作。
（二）细化配建标准，确保设施落地。《条例（草案）》聚焦居家养老服务设施“怎么建、建多少、怎么管”的问题，对设施的规划编制、配置建设和适老化改造等环节进行了系统规范。一是明确设施规划、建设与移交要求。条例第十一条规定新建住宅区应按照每百户使用面积不少于三十平方米，且单体建筑使用面积不少于三百五十平方米的标准配置居家养老服务设施。条例第十二条规定已建成住宅区应按照每百户使用面积不少于二十平方米的标准配置。实施城市更新、棚户区改造、城镇老旧小区改造等项目时，须统筹推进养老服务设施建设，按每百户使用面积不少于三十平方米的标准配置。二是构建三级养老服务网格。推动建设县区综合养老服务管理平台、乡镇（街道）养老服务中心和村（社区）养老服务站，打造一刻钟便民养老服务圈，实现信息、服务和资源的有效整合。三是统筹推进无障碍环境改造。支持公共设施无障碍环境改造和老年人家庭适老化改造，鼓励符合条件的老旧小区加装电梯。
（三）突出需求导向，完善服务供给。一是深化基本服务保障。条例第十八条明确政府应制定并适时调整、公布本地区基本养老服务清单及实施标准。二是发展市场化服务供给。条例第十九条鼓励加快培育居家养老服务机构、家政、物业等市场主体，为居家老年人提供方便可及、价格合理、品质优良的养老服务。三是推动医养结合发展。条例第二十一条规定基层医疗卫生机构应为居家老年人提供相应服务，鼓励医疗机构上门为老年人提供康复、护理等服务。四是拓展服务内容。支持为老年人提供助餐、文体教育等服务，并强化相关服务规范。
（四）强化扶持保障，促进可持续发展。一是推动智慧养老服务发展。条例第三十条规定市人民政府应建立全市统一、分级管理的智慧养老管理平台，推进数据互联互通，同时支持智能交互、智能操作、多机协作等老年健康领域关键技术研发和成果转化，推广应用人形机器人、智能防走失终端等设备。二是加强人才队伍建设。条例第三十三条对养老服务人才的培养、入职补贴及职称评定等作出规定，着力建设多元化人才队伍。三是落实“护理假”制度。条例第三十四条规定用人单位应依法保障赡养人、扶养人的探亲休假权利。对照顾患病住院老年人的赡养人、扶养人，应依法保障其护理假。
（五）加强监督管理，规范服务行为。条例第三十六条规定由12345政务服务便民热线受理相关投诉举报，有关部门应按职责及时处理。同时，条例第三十七条、第三十八条对擅自改变养老服务设施使用性质、侵害老年人人身和财产权益等行为设置了处罚条款。
以上说明及《条例（草案）》提请市人大常委会审议。
（2025年9月4日）
市人大常委会：
受市政府委托，现对《池州市居家养老服务条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）说明如下，请予审议。
一、立法的必要性和现实意义
党的二十大报告明确提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”近年来，市委、市政府高度重视养老服务发展，将其作为重大民生工程纳入经济社会发展总体规划，先后出台《池州市推进基本养老服务体系建设实施方案》《池州市家庭养老床位建设和居家养老上门服务试点工作方案》等一系列政策文件。目前，全市已建成养老机构86处、城乡养老服务三级中心455个、家庭养老照护床位220张、老年食堂（助餐点）195个，街道养老服务中心覆盖率达到100%，初步形成覆盖市、县、街道（乡镇）、社区（村）和家庭的五级养老服务网络。
截至2024年底，本市60周岁及以上老年人口已达34.7万人，占总人口的26.18%，老龄化程度远超全省和全国平均水平，并呈现持续加深趋势。居家养老作为绝大多数老年人的现实选择和首要依托，目前仍面临服务供给不足、设施配套滞后、城乡发展不均衡、专业人才匮乏等突出问题，制约了服务“量”的普及和“质”的提升，难以有效满足老年人日益多元化的生活照料、医疗康复、精神慰藉和安全保障等迫切需求。积极应对人口老龄化已成为国家战略，中央及省委对构建“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的养老服务体系作出了明确部署。制定本条例，既是贯彻落实上级决策部署的必然要求，也是破解我市居家养老服务发展瓶颈的关键举措。通过法治化方式系统规范服务供给、设施规划、扶持保障等核心环节，将为我市建立完善居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系提供坚实制度保障。
二、起草审查过程
一是学习调研、拟定初稿。结合我市居家养老服务工作实际，借鉴其他地市先进经验，2025年4月初拟定草案初稿。二是公开征求意见。按照立法程序要求，2025年4月29日至5月30日，书面征求各县区政府、管委会及市直有关单位意见，并通过市政府网站向社会公众公开征集意见，其间（5月中旬）市人大常委会组织赴泰安、合肥等地进行专项考察学习。三是召集专家咨询论证。7月10日，市司法局组织召开立法专家咨询论证会。四是公平竞争和合法性审查。7月16日通过市市场监督管理局公平竞争审查，7月18日通过市司法局合法性审查。五是市政府常务会议审议。8月1日，市政府第45次常务会议审议通过《条例（草案）》，提请市人大常委会审议。
三、主要内容及特色
《条例（草案）》共六章四十一条，包括总则、规划与建设、服务供给、扶持保障、法律责任、附则。主要有5个方面的特色：
（一）厘清角色定位，明确职责分工。针对政府、家庭、社会在居家养老服务中责任边界不明晰的问题，《条例（草案）》对市和县、区人民政府及其部门、乡镇（街道）和村（居）委会等主体的职责作了明确规定。一是强化政府主导责任。条例第五条、第六条规定市和县、区政府应将居家养老服务工作纳入本区域国民经济和社会发展规划及政府年度工作计划，明确民政部门为主管部门，其他政府部门及乡镇（街道）按各自职责协同推进。二是夯实家庭养老基础地位。条例第七条明确家庭是老年人居家养老的第一责任主体，规定子女及其他负有赡养、抚养义务的人员应当依法履行对老年人的经济供养、生活照料、精神慰藉等义务，并鼓励家庭成员为居家老年人购买社会化养老服务，同时积极参与照护培训、关爱服务等社会化养老服务活动。三是发挥基层组织与社会力量作用。规定村（居）民委员会应当发挥基层自治组织作用，协助做好居家养老服务工作，鼓励各类组织和个人通过捐赠、资助、志愿服务等方式，支持居家养老服务工作。
（二）细化配建标准，确保设施落地。《条例（草案）》聚焦居家养老服务设施“怎么建、建多少、怎么管”的问题，对设施的规划编制、配置建设和适老化改造等环节进行了系统规范。一是明确设施规划、建设与移交要求。条例第十一条规定新建住宅区应按照每百户使用面积不少于三十平方米，且单体建筑使用面积不少于三百五十平方米的标准配置居家养老服务设施。条例第十二条规定已建成住宅区应按照每百户使用面积不少于二十平方米的标准配置。实施城市更新、棚户区改造、城镇老旧小区改造等项目时，须统筹推进养老服务设施建设，按每百户使用面积不少于三十平方米的标准配置。二是构建三级养老服务网格。推动建设县区综合养老服务管理平台、乡镇（街道）养老服务中心和村（社区）养老服务站，打造一刻钟便民养老服务圈，实现信息、服务和资源的有效整合。三是统筹推进无障碍环境改造。支持公共设施无障碍环境改造和老年人家庭适老化改造，鼓励符合条件的老旧小区加装电梯。
（三）突出需求导向，完善服务供给。一是深化基本服务保障。条例第十八条明确政府应制定并适时调整、公布本地区基本养老服务清单及实施标准。二是发展市场化服务供给。条例第十九条鼓励加快培育居家养老服务机构、家政、物业等市场主体，为居家老年人提供方便可及、价格合理、品质优良的养老服务。三是推动医养结合发展。条例第二十一条规定基层医疗卫生机构应为居家老年人提供相应服务，鼓励医疗机构上门为老年人提供康复、护理等服务。四是拓展服务内容。支持为老年人提供助餐、文体教育等服务，并强化相关服务规范。
（四）强化扶持保障，促进可持续发展。一是推动智慧养老服务发展。条例第三十条规定市人民政府应建立全市统一、分级管理的智慧养老管理平台，推进数据互联互通，同时支持智能交互、智能操作、多机协作等老年健康领域关键技术研发和成果转化，推广应用人形机器人、智能防走失终端等设备。二是加强人才队伍建设。条例第三十三条对养老服务人才的培养、入职补贴及职称评定等作出规定，着力建设多元化人才队伍。三是落实“护理假”制度。条例第三十四条规定用人单位应依法保障赡养人、扶养人的探亲休假权利。对照顾患病住院老年人的赡养人、扶养人，应依法保障其护理假。
（五）加强监督管理，规范服务行为。条例第三十六条规定由12345政务服务便民热线受理相关投诉举报，有关部门应按职责及时处理。同时，条例第三十七条、第三十八条对擅自改变养老服务设施使用性质、侵害老年人人身和财产权益等行为设置了处罚条款。
以上说明及《条例（草案）》提请市人大常委会审议。